Когда бизнесу могут отказать в строительстве на земельном участке, который находится в природоохранной зоне

Приобретая земельный участок для строительства и реализации какого-то бизнес-проекта даже при изучении всех документов нельзя быть уверенным в том, что строительство будет разрешено. По каким причинам может быть отказ? Давайте разбираться.

Фабула дела (А55-35288/2018)

Собственники земельного участка обратились в уполномоченный орган за получением разрешения на строительство многоквартирного многоэтажного жилого дома, к заявлению были приложены все необходимые документы, в том числе положительное заключение экспертизы проектной документации.

Уполномоченный орган отказал в выдаче разрешения на строительство со ссылкой на расположение спорного земельного участка в границах: зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия федерального значения «Дом, в котором в 1922–1924 годов датский писатель-коммунист Мартин Андерсен Нексе содержал детский дом для 65 детей-сирот»; охранной зоны и зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия федерального значения «Особняк Шихобаловых, 1890-е годы, архитектор Щербачев А.А.»; охранной зоны объекта культурного наследия федерального значения «Дом Неклюдиной, 2-я половина XIX века»; территории и зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия регионального значения «Винный склад Иванова»; зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия регионального значения «Дом О.Е. Кулакова»; зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия регионального значения «Казначейство» (далее — объекты культурного наследия).

Собственники участка, не согласившись с таким решением, обжаловали отказ в суде.

Решение суда первой инстанции

Решением Арбитражного суда Самарской области в заявленных требованиях было отказано по следующим мотивам:

1. Земельный участок находится в охранных зонах трех объектов культурного наследия федерального значения.
2. Суд пришел к выводу о несоответствии планируемого строительства объекта требованиям градостроительных регламентов, предельным параметрам разрешенного использования земельных участков, учитывая также его размещение в зонах охраны объектов культурного наследия, в границах которых новое строительство кроме воссоздания утраченных исторических зданий, является видом запрещенного использования земельных участков, а также зонах регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия.
3. Судом учтено, что в градостроительный план спорного земельного участка вносились изменения в части исключения из него информации об обозначении границ охранных зон объектов культурного наследия и информации о градостроительных регламентах таких зон.
4. Сам по себе факт исключения из градостроительного плана земельного участка информации об охранных зонах объектов культурного наследия не означает, что на территорию планируемого строительства не распространяются ограничения, установленные в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, несоответствие проектной документации требованиям к строительству в границах зон охраны объектов культурного наследия, по мнению суда, является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство спорного объекта капитального строительства.

Судебные акты апелляционной и кассационной инстанций

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, признав отказ незаконным. Выводы суда апелляционной инстанции поддержала и кассация.

1. Информация об обозначении границ охранных зон объектов культурного наследия исключена из градостроительного плана на основании решения Самарского районного суда города Самары от 10 октября 2016 года по делу № 2-2113/2016.
2. Сведения об охранных зонах отсутствуют в Правилах застройки и землепользования города Самары, а также в Едином государственном реестре недвижимости (далее — ЕГРН).
3. Право собственника земельного участка возводить строения исходя из целевого назначения земельного участка, наличие положительного заключения негосударственной экспертизы на объект капитального строительства о соответствии планируемого строительства всем техническим и градостроительным регламентам, отсутствие сведений об охранных зонах в ЕГРН, Правилах застройки и землепользования города Самары, градостроительном плане земельного участка, свидетельствует о незаконности отказа в выдаче разрешения на строительство.

Позиция ВС РФ

27 августа 2020 года ВС РФ (306-ЭС20-6483) отменил судебные акты апелляционной и кассационной инстанций, оставив в силе решение суда первой инстанции.

В частности, суд сделал следующие выводы:

1. Требования статьи 51 Градостроительного кодекса, в том числе наличие оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство при обнаружении несоответствия представленных документов ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, обязывает уполномоченные органы при принятии решения по вопросу возможности выдачи разрешения на строительство проверить наличие каких-либо ограничений, препятствующих планируемому строительству.
2. Установление охранных зон вокруг объектов культурного наследия обеспечивает охрану таких объектов и вводит соответствующие запреты на осуществление того или иного вида деятельности в непосредственной близости от таких объектов.
3. В соответствии с пунктом 16 Положения № 972 сведения о границах зон охраны объекта культурного наследия, объединенной зоны охраны объектов культурного наследия должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ зон охраны объекта культурного наследия (в виде карты (схемы) границ), перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости. Сведения о границах зон охраны объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в указанных границах, учитываются в государственном кадастре недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном кадастре недвижимости.
4. Отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений, указанных в настоящем пункте, не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах зон охраны объектов культурного наследия. Кроме того, пунктом 22 Положения № 972 установлено, что соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности. Отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов не допускается.
5. Согласно пункту 9 статьи 26 закона № 342-ФЗ в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности. В данном деле ВС РФ установил, что приказом Министерства культуры Самарской области от 6 июня 2012 года № 8 утверждены границы зон охраны, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон в отношении объектов культурного наследия согласно проекту зон охраны, произведено координатное описание границ зон охраны.

Таким образом, положениями Закона № 342-ФЗ урегулированы вопросы признания зон охраны, сведения о которых не внесены в ЕГРН, поскольку создание зоны охраны, влекущее за собой ограничения по использованию земельного участка, обусловлено фактом существования объекта культурного наследия. То есть такие зоны считаются установленными в случае, если установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности, а также если зоны установлены одним из нижеуказанных способов.

До 1 января 2025 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2022 года одним из следующих способов:

1. Решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления.
2. Согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории.
3. Нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории.
4. Решением суда.

Рекомендации

1. Приобретая земельный участок в целях хозяйственного использования и/или строительства мало ориентироваться на данные ЕГРН.
2. Если земельный участок располагается в зоне исторической застройки и/или в окружении иных объектов, имеющих высокую историческую и культурную ценность, целесообразно проверить наличие иных сведений (согласно изложенному выше) об установлении охранных зон и координат таких зон. С соответствующим запросом можно обратиться в уполномоченный орган.
3. Возможности изменения предельных параметров разрешенного строительства в охранной зоне объекта культурного наследия представляется маловероятным. Однако стоит учитывать, что положение пункта 1 статьи 34.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», предусматривающее запрет строительства объектов капитального строительства и их реконструкции, связанной с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), не применяется к правоотношениям, связанным со строительством и реконструкцией объектов капитального строительства, возникшим на основании разрешений на строительство, которые выданы в установленном порядке до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, в том числе в случаях продления сроков их действия или изменения застройщика.