Скопировать ссылку
В отличие от других развитых стран, в которых публичные закупки являются уже многовековой сложившейся традицией с устоявшимися нормами и правилами, современная Россия находится пока в стадии становления государственных и корпоративных закупок. И, как и все новое, мы неизбежно проходим через различные сложности: от недоработок в законодательстве — до недоверия заказчиков к их жизнеспособности, а участники — к тому, что в тендере можно честно победить.
Существуют разные уровни заказчиков — муниципальные, региональные, государственные. И для каждого такого уровня существуют свои характерные проблемы, которые пока не удается преодолеть, в том числе и из-за особенностей национального менталитета и ставшей привычной за десятки лет плановой экономики системы распределения ресурсов.
Прежде всего, наибольшее число нарушений в сфере закупок встречается в среде корпоративных и регулируемых заказчиков, ведущих закупочную деятельность в соответствии с требованиями Федерального закона № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», так как уровень контроля за такими закупками на сегодняшний день не идет ни в какое сравнение с контролем за соблюдением норм Закона о контрактной системе. Но при этом почему-то многие забывают, не знают или предпочитают не знать, что объем денежных средств, проходящих через корпоративные закупки, в несколько раз превышает объем закупок по закону № 44-ФЗ.
Нас часто привлекают в качестве аудиторов для проведения проверки закупочной деятельности той или иной организации на предмет соответствия положениям законодательства, и в 99% случаев нами выявляются нарушения различной степени серьезности с точки зрения как возможных последствий для самого заказчика, так и ограничения доступа к закупкам для потенциальных участников.
В ряде случаев, и это самое безобидное и легко решаемое, ошибки объясняются недостаточной квалификацией сотрудников или тем, что функции специалиста по закупкам приходится совмещать работающему в организации юристу или бухгалтеру.
Но зачастую выявляемые нарушения скрывают в себе совсем иные, более серьезные, предпосылки.
Касательно, например, заказчиков муниципального уровня можно выявить устойчивую тенденцию в виде элементарного нежелания афишировать свои закупки. И при этом таких заказчиков практически ничем не напугаешь. Они лучше будут платить штрафы, чем представят на всеобщее обозрение свои закупки. Чем же можно объяснить такую позицию руководителей многих организаций, обязанных размещать в открытом доступе полную информацию о своей закупочной деятельности?
Думаем, что ответить на этот вопрос не так уж и сложно. За несоблюдением закона в данном случае кроется вполне объяснимое и логичное желание не отдавать свои «кровные» каким-то незнакомым поставщикам, когда у них есть «свои» фирмы, через которые финансы благополучно перетекают в карманы как самих заказчиков, так и их приближенных контрагентов. При этом данным заказчикам абсолютно неважно, что деньги, которые тратятся таким образом, либо зарабатываются на использовании государственного или муниципального имущества, либо на тарифах, которые оплачивают простые граждане. И многие из этих заказчиков всерьез полагают, что, если их организация существует в форме ООО или АО, получаемые ими деньги являются только их собственностью, а значит, они имеют полное право ни перед кем не отчитываться.
Ситуация по таким организациям легко отслеживается в Единой информационной системе: некоторые заказчики в течение нескольких лет не обновляют Положение о закупке, не размещают ни планы закупок, ни отчеты под предлогом, что они практически ничего не закупают, за исключением всякой мелочи в виде канцтоваров или бензина.
И даже нам как специалистам в данной сфере бывает очень сложно их убедить, что без актуального Положения о закупке они вообще должны работать по Закону о контрактной системе, а если не работают, то это уже совсем другие последствия, нежели чем нарушения закона 223-ФЗ. Кроме того, и после размещения Положения о закупке для всех заказчиков, независимо от объемов закупок, существуют общие правила и обязанности, которые следует выполнять.
Да и копеечные закупки, как выясняется после детального разбора ситуации, оказываются не более чем плодом воображения самих заказчиков: при выручке в сотни миллионов рублей и не очень больших расходах на зарплату и налоги закупки никак не могут быть копеечными.
И возникает справедливый вопрос: где же в этом случае деньги?
А деньги благополучно тратятся напрямую, в обход всех законов и Единой информационной системы. Некоторые вообще открыто говорят: давайте мы сразу заплатим штрафы за несколько лет вперед, и нас больше никто не будет трогать. Действительно, для организации с многомиллионной выручкой ничего не стоит заплатить штраф в 30 тысяч рублей.
Но, разумеется, не все заказчики могут позволить себе такую роскошь, как ничего не проводить и не размещать в открытом доступе. В основном, такие вольности доступны для заказчиков муниципального уровня, где нет чрезмерного контроля со стороны тех же исполкомов, а для ФАСа они просто мелкие рыбешки: оштрафовали один раз и забыли.
Более крупным заказчикам, которые находятся на виду под пристальным оком властей регионального уровня, приходится более добросовестно подходить к возложенным на них обязанностям по открытому распределению своих финансовых ресурсов.
Но открытое при этом далеко не всегда означает честное. Как ни странно, это позволяет и сам закон, который на сегодняшний день составлен таким образом, что дает огромное количество возможностей для маневра. И многие заказчики с радостью пользуются предоставленными им лазейками. Как известно, что не запрещено, то разрешено.
А разрешено практически все. В результате в закупочной документации появляются так называемые «заточки», то есть условия, рассчитанные на определенного поставщика и препятствующие победе в тендере других компаний. При проведении таких закупок технические задания и договоры готовятся непосредственно тем исполнителем, с которым планируется заключать по итогам закупки договор. После подготовки документации заказчик, прежде чем размещать ее в открытом доступе, предварительно согласовывает ее со «своим» поставщиком.
С целью обеспечить гарантированный результат в документации появляются такие условия, как срок оплаты работ в течение года с момента их выполнения, срок выполнения работ, для которых требуется минимум месяц, два дня, наличие в штате у исполнителя самых обычных юридических услуг пяти докторов наук. Максимально громоздко и запутанно расписывается инструкция по заполнению заявки, чтобы в любом случае были допущены ошибки, которые позволят отклонить «лишнюю» заявку.
Если в документации имеются такого рода ухищрения, то практически всегда цена такой закупки бывает несопоставима с рыночными ценами. То, что в действительности можно сделать за 50 тысяч, закупается по цене в десятки раз дороже. Конечно, какая порядочная организация, которая прекрасно понимает, что выполнить услуги надлежащим образом за столь короткий срок просто нереально, а потом еще и оплату ждать в течение года, рискнет участвовать в такой закупке?
А закупается по таким баснословным ценам, как правило, воздух: консультационные, маркетинговые, юридические услуги, разработка всевозможных программ. То есть то, что не имеет под собой реальной материальной базы, и никто никогда не проверит, что действительно делалось (или не делалось?) за такие деньги.
Происходит такое потому, что в законе не установлено никаких лимитов или обязанности проводить закупки по среднерыночным ценам. Например, элементарные юридические услуги не могут реально стоить сто миллионов рублей. И это при том, что закупаются они не через конкурентную процедуру, а у единственного поставщика.
Лимитов по закупкам у единственного поставщика тоже на сегодня никаких не установлено.
В нашей практике был случай, когда в Республике Мордовия проводилась закупка в бумажной форме. Мы направили заявку, при ее получении заказчик сразу же просто отменил закупку, а потом через пару недель разместил ее заново с теми же самыми документами. Видимо, с расчетом на то, что в этот раз никто со стороны не заявится.
Или совсем недавно мы провели мониторинг закупок в одном из городов Республики Саха (Якутия), направили руководству информацию о том, что у большинства заказчиков имеются нарушения законодательства. Но получили ответ, что администрацией города осуществляется тщательный контроль и никаких нарушений закупочной деятельности у них нет и быть не может. Мы предоставили список всех организаций, у которых есть нарушения. Но официального ответа не последовало.
Вот и получается, что свобода конкуренции существует сегодня как де-юре, так и де-факто только на бумаге.
Например, о какой конкуренции может идти речь, если закупка проводится постфактум, то есть уже после поставки товара или выполнения работ? И ведь этот абсурдный на первый взгляд случай является далеко не редкостью.
К большому сожалению, современная система закупок в нашей стране работает именно таким образом. Конечно, бывают и исключения: есть закупки, при проведении которых нет никаких подводных камней. Но это касается тех ситуаций, когда у заказчика нет «своего» исполнителя. Такое редко, но все же случается.
В итоге всего вышеизложенного возникает извечный русский вопрос: что же делать?
Вроде бы много всего делается: проводятся семинары, конференции, лекции, вебинары, контролеры, нужно отдать им должное, тоже не дремлют. Но таких точечных мер недостаточно. Необходимо совершенствовать саму систему. Например, начать с того, чтобы максимально унифицировать процесс, оставив в законе только конкретные способы закупок, как это изначально задумывалось при планировании изменений, но так и не было реализовано. В итоге, как имели раньше, так и имеем сейчас последствия богатой фантазии заказчиков в виде простых, упрощенных, прямых закупок, запросов цен, оферт и тому подобного — лишь бы сделать свои закупки максимально непонятными для участников. Также необходимо установить лимиты на закупки у единственного поставщика и ограничения по стоимости определенных видов услуг.
И, конечно же, необходимо в корне пересмотреть систему штрафных санкций, поскольку в нынешнем виде большинство заказчиков ее всерьез не воспринимают. А также обеспечить более жесткий надзор за выполнением заказчиками по закону 223-ФЗ законодательства со стороны контрольных органов.
